Devant une vingtaine d'élus, Anne-Catherine Loisier, sénatrice UDI de la Côte-d'Or, et François Gatel, sénatrice d'Ille-et-Vilaine rattachée au groupe Union centriste, ont évoqué le projet de loi « Engagement dans la vie locale et proximité de l'action publique » le 28 octobre 2019, dans la salle Robert Schumann à Talant.

Ce projet de loi vient du Grand Débat national du premier trimestre 2019 pendant lequel les maires ont échangé durant 96 heures avec le président de la République. Après un temps de concertation, il a été présenté en Conseil des ministres le 17 juillet 2019 puis adopté en première lecture au Sénat le 22 octobre 2019 à la quasi-unanimité.

Atténuer les « effets négatifs » de la loi NOTRe

Une enquête du Cevipof* réalisée à l'occasion du congrès de l'Association des Maires de France du 20 novembre 2018 indiquait que presque la moitié des maires actuels voulaient « abonner tout mandat électif » donc ne pas se représenter aux élections municipales de mars 2020. Le titre de l'enquête donnait le ton : « les maires de France : entre résignation et incertitude ». Une résignation d'autant plus marquée que le maire est âgé et situé dans une petite commune (retrouver les résultats de l'enquête).

Si les considérations personnelles arrivent en premier facteur pour tendre le relais à d'autres personnes engagées dans l'action publique (souhait de se consacrer à leur vie familiale, sensation d'avoir accompli leur devoir civique), d'autres éléments sont plus révélateurs de ce qui pourrait passer pour un « ras-le-bol » des maires. En effet, 37% des maires expliquent « avoir de plus en plus de difficultés à satisfaire leurs administrés » et 34% considèrent ne plus avoir les moyens de financer les actions de leur commune. Une « relation asymétrique » entre intercommunalité et commune est aussi mentionnée comme facteur limitatif et 75% des maires envisagent les effets de la loi NOTRe comme « négatifs ».

Atténuer ces « effets négatifs » de la loi NOTRe et rassurer les maires semble bien être les défis auxquels la loi « Engagement et proximité » se confronte. La version adoptée par le Sénat est le fruit de nombreux échanges qu'ont eu les rapporteurs Mathieu Darnaud (sénateur LR de l'Ardèche) et Françoise Gatel avec Sébastien Lecornu, ministre chargé des Collectivités territoriales, qui porte la loi.

Pour le ministre, « la commune a été la grande oubliée des lois sur les territoires des dix dernières années, qui ont plutôt choisi de célébrer les grands ensembles ». De plus, Sébastien Lecornu a plusieurs fois rappelé qu'il souhaitait « travailler sur ce projet de loi en co-construction avec les parlementaires et les associations d’élus » afin de « répondre au sentiment ressenti par les élus de complexité, de dépossession et de besoin de protection » (retrouver le dossier présentant les douze mesures principales du projet de loi).

Face aux maires résignés, Françoise Gatel aspire rien moins qu'à « lutter contre la fracture territoriale » et à « replacer les maires au cœur de l'action publique locale ». Elle défend les dispositions permettant de « valoriser et accompagner ceux qui s'engagent pour la collectivité, en améliorant l'exercice des mandats locaux ». Dans une critique implicite de la façon dont l’État procède à la décentralisation, la sénatrice appelle à « étendre les libertés locales, conforter le rôle du maire pour trouver un meilleur équilibre dans son intercommunalité, simplifier le quotidien des élus locaux et mieux adapter certaines règles ou seuils aux réalités territoriales ».

« C'est dans les territoires que bat le cœur de la France »

Résignés, les élus présents salle Robert Schummann, ne l'étaient pas. À dix mois des élections sénatoriales de septembre de 2020, les deux parlementaires ont été accueillies par Gilbert Menut, maire de Talant. Étaient venus assister à la réunion notamment François-Xavier Dugourd (vice-président du conseil départemental et président de la fédération départementale des Républicains), Adrien Guené (adjoint au maire de Talant), Marie-Line Duparc (maire de Saint-Jean-de-Losne) ainsi que les conseillères départementales Marie-Claire Bonnet-Vallet et Patricia Gourmand.

Dans son préambule, Anne-Catherine Loisier a rappelé les événements douloureux qui ont frappé les maires durant l'été et a souligné « un dossier en cours en Côte-d'Or » traité au tribunal correctionnel de Dijon.

Pendant seize ans, Françoise Gatel a été maire de Châteaugiron, petite ville bretonne de 10.000 habitants. Elle a été vice-présidente de l'Association des Maires de France. Elle est d'ailleurs présidente de l'association de promotion touristique des Petites cités de caractère de France. De quoi constituer « un attachement profond aux territoires » puisque pour elle, « c'est dans les territoires que bat le cœur de la France, que se fait la République du quotidien ».

La sénatrice a ensuite su captiver son auditoire en plongeant dans la fabrique de la loi. Pas « de grand soir territorial » mais « une boîte à outils que l'on donne aux élus » car « il faut redonner de la liberté aux élus locaux » et « il faut remettre la commune au cœur du village républicain – le maire et les conseillers municipaux doivent être au cœur des décisions de l'intercommunalité – il faut améliorer les conditions d'exercice du mandat d'élu ».

Une boîte à outils qui concerne donc principalement la relation entre la commune et l'intercommunalité. Le texte ne touche ni aux métropoles ni aux communautés urbaines et à peine aux Départements. Si le projet de loi sortira avant les élections municipales de mars 2020, il ne s'appliquera qu'après.

Les élus locaux ont été nombreux à rapporter que « l'intercommunalité est devenue un espèce d'objet qui a pu s'éloigner des communes et vivre sa vie tout seul », ils préféreraient plutôt que l'intercommunalité redevienne « un espace de projet où toutes les communes doivent être associées ».

Pour faire de la communauté de communes « une émanation des communes », un « pacte de gouvernance » sera proposé aux élus qui le souhaitent et les conseillers municipaux qui ne sont pas conseillers communautaires pourront participer. Les conseillers municipaux recevront les documents du conseil communautaire : convocation, ordre du jour, note de synthèse, compte-rendu et document d'orientation budgétaire.

Si des convergences sont apparus entre les sénateurs et le ministre, François Gatel a pointé un « désaccord existentiel avec l'Assemblée » sur la question de l'eau et de son assainissement. Les députés souhaitent globalement que ce soit géré par les intercommunalités tandis que les sénateurs veulent en faire une compétence facultative, transférée ou pas selon les communes. De ce fait, les députés songeraient à permettre aux intercommunalités de transférer cette compétences aux communes. Une solution alambiquée qui n'est guère du goût des sénateurs.

Parmi les quelques points de désaccord avec le ministre, les sénateurs veulent supprimer les compétences optionnelles des intercommunalités et ne conserver que des compétences obligatoires et des compétences facultatives.

« Reconnaître l'engagement des élus »

Paraphrasant François Hollande – « des sénateurs ne devraient pas dire ça » – Françoise Gatel a rappelé avec humour l'articulation entre les législateurs et les exécutifs locaux : « même si nous faisons des lois parfaites, elles sont mises en œuvre dans les territoires par des hommes et des femmes » et donc « selon la manière dont on prend les choses, ça marche ou ça ne marche pas ». Ajoutant : « parfois un maire parle de l'interco comme un citoyen parle de l'Europe », ce qui limiterait « l'appétence » des conseillers municipaux pour les affaires de l'intercommunalité alors « qu'il faut donner envie d'interco ».

Une autre idée pour renforcer le rôle du maire, est « de lui donner des pouvoirs de police, mais ce n'est pas pour remplacer la gendarmerie » a tenu à préciser Françoise Gatel. Le champ d'application devrait concerner l'urbanisme (décharges sauvages, terrasses de bar qui débordent...) avec la possibilité, si le maire le souhaite, d'avoir recours à des amendes administratives jusqu'à 500 euros.

Les sénateurs proposent aussi une innovation, « la mutualisation de la police municipale pour l'intercommunalité ». C'est un peu technique : « l'intercommunalité pourrait embaucher un ou deux policiers municipaux et les dédier ponctuellement à telle ou telle commune sous la responsabilité du maire ». Autrement dit, « les communes 'achèterait' du temps de travail du policier municipal auprès de l'intercommunalité ». Il s'agit d'une mesure concrète que le ministre a approuvé. Sur les questions de sécurité, les maires demandent à ce que les préfets, la gendarmerie, la police ou encore les procureurs puissent les informer.

La question des indemnités des élus est devenue très sensible. Les sénateurs ont proposé une revalorisation limitée assortie d'une obligation de transparence. Les sénateurs proposent que les indemnités deviennent une « dépense obligatoire » imputée à l'enveloppe globale de la commune avec une revalorisation suivant la taille : 50% pour les communes de moins de 500 habitants, 30% pour moins de 1.000 habitants et 20% au-delà. Charge aux maires d'annoncer à leur conseil municipal l'ensemble des indemnités qu'ils perçoivent (maire, vice-président de telle collectivité, président de tel syndicat, etc.). Certains élus cumuleraient les présidences de syndicat mixte et auraient ainsi des indemnités bien supérieures à celles de parlementaires.

Pour la suite du travail de réflexion sur le statut de l'élu, Françoise Gatel a invité à « reconnaître l'engagement des élus » et à se pencher sur une éventuelle indemnité pour perte de salaire du fait d'un temps de travail partiel subi, sur l'attribution de points de retraite, sur la possibilité de cumuler une allocation handicapé avec une indemnité de maire, sur la compensation du coût d'une assurance pour la protection fonctionnelle qui serait alors rendue obligatoire et sur la prise en compte de l'expérience élective au titre de la Validation des Acquis de l'Expérience (VAE). Des pistes de réflexion largement approuvées par les élus de l'auditoire.

*CEVIPOF : Centre de recherches politiques de Sciences Po (anciennement Centre d'études de la vie politique française)

Photos au choix

Gilbert Menut (maire de Talant) et Anne-Catherine Loisier (sénatrice UDI de la Côte-d'Or)

Françoise Gatel (sénatrice UC d'Ille-et-Vilaine) et rapporteure de la loi « Engagement et proximité »

François-Xavier Dugourd (1er vice-président du conseil départemental de la Côte-d'Or) échange avec Françoise Gatel