Si l'on entend bien de loin... on ne peut écouter que de près... Les communes rurales à l'épreuve de l'isolement législatif !

Si l'on entend bien de loin... on ne peut écouter que de près... Les communes rurales à l'épreuve de l'isolement  législatif !

Info+ :

Patrice Raymond est maître de conférences en droit public à l’Université de Bourgogne, Directeur du M2 « Finances des collectivités territoriales et des groupements ».

Ses thématiques de recherche sont le développement structurel et financier des collectivités territoriales ainsi que le financement de la décentralisation et aménagement du territoire.

Il est aussi formateur CNFPT – INSET – INET Strasbourg et adjoint au maire de la commune de Chaignay en Côte d'Or.

 


13 décembre 2022

Les communes rurales, remparts contre la perte de repères et sources de confiance et de soutien auprès des citoyens se trouvent confrontées à la nouvelle loi de programmation des finances publiques 2023-2027 et la loi de finances pour 2023 qui poursuivent à grands pas la restructuratioin totale du territoire national engagée depuis 2010. A l’occasion de son assemblée générale, l’Association des Maires Ruraux de Côte d’Or invitait Patrice Raymond à partager son analyse à l'horizon d'une ère de plus en plus complexe pour les petites communes... à la campagne !

Du nouveau « pacte de confiance »  et ses15 milliards d’euros d’économie au bénéfice de l’Etat sur les budgets des collectivités … à la suppression du critère « VOIRIE » dans le calcul de la DSR, partage des recettes « taxe d’aménagement » rognant encore un peu plus les recettes fiscales des communes écrasées par les charges de ruralité…

Des propriétaires locaux devenus la seule variable d’ajustement des recettes fiscales locales depuis la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales … à la deconnection d’un pan entier d’administrés qui n’ont plus de lien avec les budgets locxaux du fait de la suppression de la TH-RP…

De la fiscalité économique encore fragilisée pour les EPCI à fiscalité professionnelle unique du fait de la suppression de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) pour les entreprises … à l’utilisation grandissante des variables d’ajustement permettant la réduction du déficit de l’Etat…

Jamais depuis 1789 les collectivités locales et particulièrement les communes rurales n’ont été touchées autant de plein fouet par autant de réformes sources d’inquiétudes grandissantes et d’incompréhensions nombreuses.

Depuis 2003 et la révision de la Constitution, plus de 35 textes de lois ont systématiquement réformé les relations entre l’Etat et les collectivités ainsi que le tissu territorial français tant sur le plan administratif que financier.  

Sur le terrain administratif et institutionnel, la loi « NOTRé » du 7 aout 2015 dont l’étude d’impact pèse plus de 750 pages et la loi « décentralisation, déconcentration, diversification et simplification dite loi « 3DS » dont l’étude d’impact pèse 1000 pages  occupent une place particumière.

Sur le terrain des finances et de la fiscalité locales, la 3ème loi de finances rectificative pour 2020, les 4 lois de finances pour 1999, 2010, 2018 et 2020 ont quant à elle eu l’effet d’un véritable tsunamie sur les finances communales et intercommunales.

Si les majorités politiques CHANGENT : la convergence de chacun de ces textes reste. La permanence des objectifs poursuivis à travers ces textes pourrait, à tort, surprendre. Elle est bien réelle dès lors qu’il s’agot de simplifier la cartographie territoriale coute que coute et glisser peu à peu vers une cartographie bipartite du territoire français (Région/Intercommunalité),  de redresser les finances publiques d’Etat par une réductiion des dépenses publiques  locales, de maîtriser l’évolution des dotations en faveur des EPCI à fiscalité propre et au détriment des budgets locaux, fragiliser voir supprimer à terme l’autonomie fiscale des communes

Ajoutés à la vertigineuse et inquiétante inflation, à l’augmentation des prix de l’énergie et au besoin d’investissement dans de nombreux domaines sans cesse reportés depuis 3, cet environnement fragilise les communes rurales et les administrés à travers elles.  

Enfin et de façon eminemment symbolique : le souhait récent du gouvernement d’inscrire les EPCI au rang de collectivité territoriale de la République dans la Constitution a été reçu comme le signe d’une volonté non dissimulée d’accélérer encore le procéssus de disparition des communes rurales et de faire de l’intercommunalité l’échelon de proximité au côté des grandes régions, actrices privilégiées d’un nouveau FEDERALISME à la FRANCAISE …

A chacune des lois de finances, l’AMRF a attiré l’attention des gouvernements sur les conséquences des mesures prises sur le tissu rural. Elle a été entendue … a-t-elle été écoutée ? 88% des communes regroupant 1/3 de la population s’inquiètent et dressent plusieurs constats.  

Le premier constat est que les communes rurales pâtissent de la disparition progressive de leurs leviers fiscaux. 

En effet, en supprimant la TP et en la remplaçant par 14 nouvelles recettes fiscales dont une seule permet l’applicatioin d’un taux sur une base la cotisation foncière des entreprises (CFE), la loi de finances pour 2010 a poursuivi l’œuvre engagée en 1999… suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales (TH-RP) et des droits de mutation des régions, suppression de la part salaire dans la base de TP, plafonnement des taux d’imposition sur le foncier bâti notamment !

Les lois de finances pour 2018 et 2020 ont poursuivi ce déssaisissement des communes par la suppression partielle puis totale de la TH-RP pour les communes et les EPCI. Cette suppression entraine plusieurs conséquences qui placent les communes rurales dans une situation difficle. La CFE étant abandonnée aux ECPI à FPU dont le nombre est grandissant . Ainsi, le propriétaire devient la seule variable d’ajustement des budgets locaux.  Le locataire n’étant plus contribuable local , le lien fiscal entre le budget et une grande partie des administrés est brisé. Et enfin, le propriétaire devient également le seul financeur de de la taxe GEMAPI dont la mise en place ne pourra que se généraliser compte tenu des coûts induits par cette compétence qui englobera à terme l’eau et l’assainissement.

Le deuxième constat réside dans une hyper technicité grandissante des lois de finances qu’un personnel communal déjà fortement mobilisé peut avoir du mal à décortiquer et que les élus ont de plus en plus de mal à s’approprier.

A l‘occasion de la présentation du projet de loi de finances pour 2020 en commission des finances, c’est bien cette technicité qui n’a pas permis au gouvernement de présenter les simulatiins demandées par madame la député PIRES-BEAUNE  concernant l’impact de cette suppression sur les ratios de péréquation et sur le montant des dotations versées. Rappelons que ces ratios n’ont été présentés définitivement que dans le cadre de la loi de finances pour 2021.

Un autre exemple d’hyper technicité peut être tiré du dispositif proposé en loi de finances pour 2023 dans le cadre du bouclier énergétique, lequel ne bénéficiera finalement qu’à un nombre limité de communes. A ce sujet et selon une analyse de la Banque postale, les conditions cumulatives proposées en loi de finances limitent le nombre de communes éligibles : 20 000 auraient en 2022 une épargne brute inférieure à 22 % de leurs recettes réelles de fonctionnement (RRF) et un potentiel fiscal inférieur au double du potentiel financier moyen par habitant de référence. La dotation proposée étant liée au volume des charges, les montants versés en euros par habitants iront mécaniquement aux collectivités les plus peuplées. 

La question que tout le monde se pose est de savoir ce que cette TECHNICITE peut bien avoir à cacher ? Cette HYPER complexification des finances locales est TOTALEMENT CONTRE PRODUCTIVE. Etant déssaisis des rouages de base des finances locales, les élus ne peuvent plus sereinement et en connaissance de cause débattre et échanger entre eux sur les nouvelles stratégies à mettre en place au travers des pactes de gouvernance, de compétences ou des pactes fina nciers et fiscaux.  

Le troisième constat est que les communes rurales ne bénéficient pas, comme elles le devraient ,d’une péréquation adaptée à leur richesse ou pauvreté réelles.

Le profil des communes rurales est très spécifique.  En effet, ces communes se caractérisent par une faible densité de population, donc de contribuables potentiels, par une valeur locative cadastrale plus faible qu’ailleurs, par un panel de recettes disponibles plus réduit (absence de recettes tarifaires, des redevances d’occupation du domaine public quasi inexistantes, des loyers d’occupation du domaine privé limité voire inexistant et une quasi-absence de recettes économiques).

Les charges de centralité y sont par ailleurs très élevées : à ce titre : le partage obligatoire des recettes de taxe d’aménagement entre les communes et les EPCI fragilise encore les capacités d’investissement des communes dont les charges de centralités pour certaines et de ruralité sont importantes. Il serait bon à ce sujet de revenir sur le dispositif de partage proposé.

La 1ère inquiétude est liée à la suppression du critère « voirie » dans la répartition de la Dotation de Solidarité Rurale « péréquation » et « cible ». Les communes rurales ont toujours été très attachées à ce critère très révélateur de leur charge de ruralité. Le critère voirie met en avant le coût induit de réfection de la chaussée dépendant de celui de l’enrobé à chaud ou à froid. La voirie c’est aussi la signalétique, la sécurisation, l’aménagement des abords et l’enfouissement des fourreaux en tous genres.

Le critère « voirie » est remplacé par un critère de superficie de la commune pondérée par un coefficient de population et un coefficient de densité.

La 2ème inquiétude est liée au maintien des ratios de richesse et de pauvreté mis en place en 1979 et incapables de donner une image sincère des réelles richesses et pauvreté des communes rurales. Le potentiel fiscal, le potentiel financier ainsi que l’effort fiscal doivent impérativement être retirés au bénéficie de ratios plus territorialisés et en mien avec les actions des collectivités et de la nature des dépenses liées.

Le quatrième constat est que les communes rurales voient leur budget dépendre chaque année des dispositifs pluri annuels prévus en loi de finances et applicables progressivement : source de fragilité de l’autonomie budgétaire

Le budget des collectivités ne sont plus aujourd’hui votés tous les ans pour un an. De lois de programmation financières en lois de finances, les budgets locaux sont dépendant aujourd’hui des dispositions pluriannuelles décidées par l’Etat et dont la mise en application s’effectue sur plusieurs années.

A titre d’exemple on trouve ainsi la réforme des ratios de riochesse et de âuvreté engagée par l’Etat dans la loi de fina ces pour 2012 et dont la mise en œuvre devait s’étaler de 2013 à 2018. On peut citer de la même façon la loi de finances pour 2018 qui programme sur tois ans la suppression de la TH-RP pour 80 % des assujettis et celle pour 2020 qui poursuit cette suppressioin entre 2021 et 2023 pour les 20% encore assujettis.

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